Por Uzziel Becerra
Las advertencias de los gobernadores norteños sobre desincorporarse del pacto fiscal federal si no se accede a negociar los convenios coordinación fiscal reflejan los conflictos políticos, económicos, financieros y competenciales de un sistema federal centralista que ha controlado a la periferia a través de la negociación ventajosa del presupuesto y que es observado como inequitativo e injusto para los gobiernos locales y sus ciudadanos. Aunado a la alta polarización que ha propiciado la administración de López Obrador, en el fondo el conflicto incentiva los sentimientos secesionistas y separatistas de la región del norte del país que son perjudiciales en nuestra coyuntura de crisis sanitaria y económica.
Uno de los elementos fundamentales que permiten la dinámica de un Estado federal, donde coexisten un gobierno federal o central y varios gobiernos locales o estatales, es el control y negociación del presupuesto, específicamente en nuestro país la distribución del Presupuesto de Egresos de la Federación, la negociación de Ley de Ingresos y los Convenios de Coordinación Fiscal. Tal dinámica en México es esencialmente centralista, es decir, dirigida preponderantemente por un gobierno central hacia los gobiernos locales, más aún cuando el partido que dirige el gobierno federal es quien tiene el control de las mayorías en el Poder Legislativo, lo que dificulta una relación estable en el ejercicio de funciones y distribución de competencias del federalismo.
Entre los múltiples efectos que ha acarreado la crisis sanitaria por covid-19, que al domingo 26 de abril registra 14 mil 677 casos confirmados acumulados y mil 351 defunciones, se encuentra la exacerbación del conflicto entre los gobiernos estatales y el gobierno federal, desde la desatención a las solicitudes de los estados en materia de salud, la aclaración de los lineamientos nacionales de contención de la pandemia, la búsqueda de negociaciones y los asuntos relacionados con la inequidad presupuestaria. Aunado a lo anterior, pese a que los gobernadores de las entidades del país han solicitado audiencias (al menos virtuales) con el presidente López Obrador, solo han podido tener comunicación a través de Olga Sánchez Cordero (Secretaria de Gobernación) y Marcelo Ebrard (Secretario de Relaciones exteriores), mostrando institucionalidad pero falta de voluntad política, que se traduce en desdén.
Los Estados más reacios al gobierno y que han planteado una suerte de desincorporación que pasaría primero por lo fiscal y luego por lo político son Jalisco, Nuevo León, Coahuila, Tamaulipas, Guanajuato y Chihuahua, todos son gobiernos encabezados por partidos de oposición: Jalisco por Movimiento Ciudadano por Enrique Alfaro, Nuevo León por el gobernador independiente Jaime Rodríguez Calderón, alias “El bronco”, Tamaulipas, Guanajuato y Chihuahua por los panistas Francisco García, Diego Sinhué y Javier Corral, y Coahuila por el priísta Miguel Riquelme.
De entre ellos Javier Corral fue el primero que, desde finales del 2018, hizo de la discusión del proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación del 2019 una agenda política, acusando el diseño de un paquete económico inequitativo e injusto a los mandatarios estatales de oposición, buscando incidir en la fórmula general de distribución de la recaudación federal participable, pues ésta es del 20 por ciento asignado a los estados y el 80 por ciento es retenido por la federación. Sin embargo, un retraso en la transferencia de los recursos financieros que pertenecen al estado de Chihuahua a inicios del 2019 hizo que Corral desistiera de la confrontación, pues el presidente amagó con el control del presupuesto al gobierno chihuahuense hasta que no se hubiesen apaciguado los conflictos de carácter político y asumiera una postura de coordinación (que en realidad es de sumisión, como se dio en los hechos). Una estrategia de control político a través del presupuesto a la vieja escuela del partido hegemónico, ejercida apenas en los inicios de la 4T.
El gobernador que continuó por la vía de la problematización del pacto fiscal federal fue Enrique Alfaro, primero cuando anunció su respaldo al descontento del empresariado jalisciense respecto de la actitud del gobierno federal con la iniciativa privada, desde los intentos de persecución del fisco, las controversiales reformas fiscales que diseñaron una política fiscal agresiva con el contribuyente, la falta de claridad en las licitaciones de obra pública, entre otras. Después retomando el argumento del pacto fiscal, al declarar que Jalisco aporta aproximadamente el siete por ciento del Producto Interno Bruto Nacional pero recibe menos del dos por ciento de lo que se ejerce en el presupuesto total, lo que demuestra la inequidad en la distribución presupuestaria y, de esa forma, justificar el llamando a realizar una Convención Nacional Hacendaria para revisar el pacto fiscal impulsada en conjunto con el sector empresarial local.
Con otros matices pero en el mismo sentido, Rodríguez Calderón advirtió que la búsqueda de una reunión de trabajo sobre los convenios de coordinación fiscal no tendrían como objetivo abandonar el pacto fiscal, sino modificarlo para que exista mayor satisfacción de las necesidades estatales, así como garantía de justicia y equidad en la distribución del presupuesto, puesto afirmó que los Estados de Nuevo León, Coahuila y Tamaulipas aportan cerca del 26 por ciento de los impuestos a nivel nacional. Lo anterior porque el pacto de coordinación fiscal establece que cada entidad federativa recaudará el Impuesto Sobre la Renta (ISR) y el Impuesto al Valor Agregado (IVA) para enviarlo al gobierno federal y después lo reasigne a las entidades a través de los distintos ramos del Presupuesto de Egresos de la Federación diseñado por el Legislativo.
De esa forma el conflicto entre los gobiernos locales y el federal tiene varias dimensiones de análisis. Desde el punto de vista competencial, existe un conflicto por la divergencia de disposiciones sanitarias federales y estatales ante la pandemia, generando incertidumbre en la ciudadanía; mientras escuchan que a nivel nacional el Presidente y su equipo prescriben determinadas medidas, los gobiernos locales y municipales se han adelantado a limitar derechos, promulgar
toques de queda, entre otras acciones que reflejan conflictos competenciales sin fundamento jurídico, pues los Estados de la Federación “no pueden violar derechos humanos con toques de queda” como lo señaló el exministro de la Suprema Corte, José Ramón Cossio Díaz a través de una charla en línea organizada por la Universidad de Guadalajara.
Por otro lado, el conflicto contribuye a redefinir apoyos populares y percepciones sociales sobre los liderazgos políticos, por lo que la dimensión político-electoral es patente en tiempos de crisis. Tanto el gobernador de Chihuahua como el de Jalisco han buscado abanderar el bloque opositor desde sus respectivos gobiernos por la falta de los liderazgos fuertes en sus partidos políticos. En cuanto al Partido Acción Nacional, al no poder renovar su élite política heredada por la estructura Anayista, Corral figuraba como un fuerte líder opositor hasta antes de la dimisión de su agenda política por el control presupuestario en su entidad, mientas que Alfaro ha buscado construir una estructura homogénea en Movimiento Ciudadano a partir del impulso de agendas compartidas en las entidades federativas que cuentan con impacto significativo del partido, como en Nuevo León, gracias al ascenso de sus liderazgos jóvenes como Samuel García (Senador), Luis Donaldo Colosio (diputado local e hijo del excandidato a Presidente de la República) y Agustín Basave (dirigente local del partido) por mencionar un ejemplo. Aunque ambos partidos (MC y PAN) formaron una coalición electoral en el 2018, actualmente se disputan el liderazgo de la oposición, por lo que la contienda entre los gobiernos locales y el federal serán clave para modificar la correlación de fuerzas políticas, pero el antecedente de trabajo conjunto posibilita un escenario en el que vuelvan a hacer un bloque con la agenda de las gubernaturas.
La otra dimensión del conflicto es por cuanto a la coyuntura económica y las exigencias del empresariado nacional. La enemistad de López Obrador con el sector productivo, las cámaras empresariales, sindicatos patronales y sus desencuentros en las negociaciones respecto de las medidas económicas para paliar la crisis que se pronunciará tras la conclusión de la cuarentena por covid-19, ha hecho que la Coparmex, Consejo Coordinador Empresarial y los diversos empresarios nacionales impulsen una agenda que, en el caso de Jalisco, ha conseguido respaldo gubernamental local. La petición que hicieron al gobierno federal de revisar el sistema nacional de coordinación fiscal y colaboración administrativa es en parte consecuencia del rechazo del presidente a las propuestas el empresariado nacional, pero también es apoyado por los gobiernos locales por la concentración de los recursos ordinarios y extraordinarios para la atención de la emergencia sanitaria desde el gobierno federal, dejando marginales a las entidades federativas (al menos las que preside la oposición) y limitando su capacidad de respuesta ante la crisis. La incongruencia que busca resaltar el gobierno jalisciense está en que el gobierno federal prescribe medidas e impone lineamientos sin dotar de insumos y presupuesto para cumplirlas a cabalidad.
En ese sentido, la falta de coordinación entre los gobiernos locales y el federal en materia sanitaria ha llevado a los municipios a ejercer un control de carácter policial para mitigar la concentración y tránsito de las personas en zonas públicas, ante lo cual el Subsecretarío de Salud, Hugo López-Gatell llamó este domingo a no usar a la fuerza pública para que las personas respeten las medidas de sana distancia y confinamiento, es decir, dejar de ejercer mecanismos de coerción hacia los ciudadanos, puesto que no contribuyen a mitigar los contagios masivos en fase 3. Asimismo el director general de Promoción de la Salud señaló que Zacatecas e Hidalgo son las entidades del país que no han reducido su movilidad conforme a la media nacional, de acuerdo con las estimaciones que realiza el Conacyt.
En efecto, las solicitudes para modificar el sistema nacional de coordinación fiscal a través de la revisión de los convenios entre las entidades federativas del norte con el gobierno federal son legítimas, puesto que tienen como fundamento el respeto por las autonomías locales, la garantía de los principios de equidad y proporcionalidad en la distribución del presupuesto, y el ejercicio de un verdadero federalismo, que ha sido relegado por todos los gobiernos incluida la 4T. La tradición de un federalismo normativo centralmente dirigido, como lo sentenció en una de sus obras el profesor de la Escuela Libre de Derecho, Oscar Gutiérrez Parada, es que nuestro sistema federal está preponderantemente dirigido por el gobierno federal, centralizando la mayoría de las decisiones y ejerciéndolas de forma vertical, como consecuencia del ejercicio del poder en tiempos del régimen hegemónico mexicano, pero que paradójicamente, a pesar de nuestra transición a la democracia, las prácticas centralistas permanecen en el ejercicio del poder y distribución de competencias en el diseño del sistema federal mexicano.
Hay en el fondo un acenso de los sentimientos separatistas y secesionistas que han acompañado a la historia México, tanto en el sur (el caso de la independencia de Yucatán) como en el norte (por la independencia de Texas y la República de Rio Grande que comprendía territorios de Coahuila, Nuevo León y Tamaulipas) a causa del malestar que genera el abuso del centralismo en perjuicio de sus periferias y por la brecha de desigualdad a causa del desarrollo industrial temprano en el norte del país y el rezago del sur. Si a este sentir se suma un alto grado de división social promovido por el Ejecutivo Federal, las consecuencias previsibles están en el terreno de la escisión del pacto fiscal nacional y continuará con la búsqueda de mayores competencias para las entidades federativas, descentralizando al país.
Prospectando escenarios, las alianzas entre las fuerzas de oposición al presidente pueden jugar un rol importante considerando que son 25 entidades federativas las no gobernadas por Morena, sobre todo en términos de la agenda contra el pacto fiscal, lo que tendría como consecuencia la desarticulación de las finanzas públicas del Presidente para continuar ejecutando sus programas sociales y la inversión pública en los megaproyectos como la refinería de Dos Bocas, el Tren Maya, entre otros. El presidente debe reconocer la importancia que guardan en la correlación de fuerzas los gobernadores de los Estados, puesto que los antecedentes de los gobiernos divididos en nuestra historia reciente, cuando el partido en el gobierno no obtuvo mayorías legislativas, la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO) jugó un papel importante en las negociaciones de las legislaturas para reformas constitucionales, el diseño de políticas públicas y, por supuesto, el presupuesto de egresos.
La estrategia del presidente de acentuar las diferencias entre ciudadanos en virtud de sus preferencias políticas, e ideológicas con fines electorales cobró resultados en el 2018, pero la perpetuación de esa dinámica trajo consigo divisiones sociales que son irreconciliables en tiempos de crisis sanitaria y económica. La consecuencia de que los ciudadanos interioricen la dicotomía del amigo-enemigo descrito por Carl Schmitt es que precisamente sean seducidos por los ánimos separatistas y secesionistas, rechazando la autoridad federal y erosionando a las instituciones políticas, divididos y confrontados en tiempos donde se debería apelar a la unidad nacional ante una emergencia sanitaria.
* Consejero Universitario de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales. Auxiliar jurídico en el Corporativo Jurídico Paredes. Secretario de Asuntos Políticos del Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública Sección Morelos. Representante del CEA de la Asociación Mexicana de Ciencias Políticas en Morelos.