Por Uzziel Becerra
La iniciativa de reforma que envió el Presidente de la República para modificar la Ley del Presupuesto ha encendido las alarmas respecto de las intenciones de concentración de poder, la ruptura de la división de poderes y un golpe a la democracia. Lo anterior porque dicha iniciativa busca que el Presidente tenga facultades que constitucionalmente son del Poder Legislativo respecto de la reorientación del presupuesto de egresos en casos de emergencia, por lo que, de proceder la iniciativa, no solo atenta contra el orden constitucional sino que construye un camino hacia la autocracia o gobierno de un solo hombre, sin límites formales ni reales en tiempos de crisis.
El día jueves 23 de abril, el Presidente López Obrador, envió a la Cámara de Diputados una iniciativa de reforma legal que le otorgaría la facultad de reorientar unilateralmente los recursos del Presupuesto de Egresos de la Federación ante emergencias económicas. El proyecto busca modificar la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, adicionando un artículo 21 Ter. disponiendo que las adecuaciones al presupuesto tendrían como finalidad “mantener la ejecución de los proyectos y acciones prioritarias de la administración pública federal y fomentar la actividad económica del país, atender emergencias de salud y programas en beneficio de la sociedad” ante un escenario de crisis o emergencia. Y para cumplir dichos objetivos, las dependencias y entidades tendrían que realizar adecuaciones para reducir sus recursos del presupuesto y traspasarlos a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, es decir, llevarlos a la cancha del Ejecutivo Federal.
Lo que busca el Ejecutivo es quitarse los límites o contrapesos en materia presupuestaria, al no requerir el aval de la Cámara de Diputados en una de sus funciones principales, la asignación del presupuesto de egresos que articula a las finanzas públicas. Aquella frase de “la crisis nos vino como anillo al dedo” ha revelado sus alcances: el Presidente busca aprovechar la crisis sanitaria y económica para acumular y concentrar poder público, en perjuicio del Legislativo y de los gobiernos estatales. El diagnóstico no es nuevo ni exagerado, el Presidente ha dado varias muestras sobre sus intenciones de acaparar funciones y atribuciones que no le competen al Ejecutivo, cooptando organismos públicos autónomos, imponiendo nombramientos sin perfiles adecuados, manipulando los presupuestos de las entidades federativas, entre otros que hemos descrito en este espacio con anterioridad. Hoy lo hace aprovechando la coyuntura de crisis económica y sanitaria.
Se debe señalar que la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria ya establece procedimientos para la reasignación del presupuesto en caso de que durante el ejercicio fiscal disminuyan los ingresos previstos en la Ley de Ingresos, realizándose por conducto de la Secretaría de Hacienda. El artículo 21 en sus últimos párrafos ordena que: “La Cámara de Diputados, por conducto de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, en un plazo de 15 días hábiles a partir de la recepción de la propuesta (de reasignación del Ejecutivo), analizará la composición de ésta, con el fin de proponer, en su caso, modificaciones a la composición de la misma, en el marco de las disposiciones generales aplicables. El Ejecutivo Federal, con base en la opinión de la Cámara, resolverá lo conducente de acuerdo a las prioridades aprobadas en el presupuesto informando de ello a la misma. En caso de que la Cámara no emita opinión dentro de dicho plazo, procederá la propuesta enviada por el Ejecutivo Federal. Los Poderes Legislativo y Judicial y los entes autónomos deberán coadyuvar al cumplimiento de las normas de disciplina presupuestaria a que se refiere el presente artículo, a través de ajustes a sus respectivos presupuestos..”. Por lo tanto, el espíritu de esta ley respeta la división de poderes y las facultades constitucionales de la Cámara de Diputados, dispuestas en el artículo 74, cuya fracción IV describe dentro de sus facultades exclusivas lo relativo al Presupuesto de Egresos de la Federación.
La apuesta del Presidente a través de su iniciativa no puede calificarse de democrática ni legítima, sino de ventajosa, malintencionada e inconstitucional. Recientemente ha criticado a quienes se oponen a su iniciativa tildándolos de conservadores y afirmando: “a mí me pidió el pueblo que yo cuidara el presupuesto, que yo me convirtiera en un guardián del dinero del pueblo y no voy a permitir que nadie se robe el presupuesto”. Lo que hacen sus dichos es develar su idea de que el Poder Legislativo no tiene la legitimidad democrática necesaria para asignar los recursos públicos, sino que el pueblo le otorgó dicha responsabilidad al presidente de forma unilateral y unívoca. Nada más alejado de una visión democrática en el ejercicio del presupuesto, la división de poderes y el respeto por el orden constitucional. Obrador busca trasladar una cuestión de orden constitucional a un debate sobre la legitimidad social y política que, aunque ha disminuido en los últimos meses, todavía acapara de forma mayoritaria respecto de sus adversarios.
Lo dijeron Steven Levitsky y Daniel Ziblatt en su obra “Cómo mueren las Democracias”, afirmando que la mayoría de las quiebras democráticas recientes no las han provocado generales y soldados como en tiempos de guerras civiles o revoluciones, sino los propios gobiernos que se constituyen por la vía electoral, debilitando, modificando y destruyendo las instituciones democráticas que aseguran los principios de división de poderes, el respeto del orden constitucional, la pluralidad en la integración de los órganos del Estado y la competencia real entre los partidos para celebrar elecciones libres, entre otras condiciones mínimas de la democracia. “La paradoja trágica de la senda electoral hacia el autoritarismo es que los asesinos de la democracia utilizan las propias instituciones de la democracia de manera gradual, sutil e incluso legal para liquidarla”, lanzando dos advertencias iniciales para asegurar la supervivencia democrática: tolerancia mutua, es decir, el acuerdo entre partidos y actores políticos rivales a aceptarse como adversarios legítimos, y la contención democrática, que corresponde a la idea de que los políticos deben moderarse a la hora de desplegar sur prerrogativas institucionales. López Obrador ha buscado eliminar ambas ideas desde el inicio de su mandato.
Las voces de oposición se hicieron escuchar de forma enérgica en los medios de comunicación y en sus canales institucionales. Los partidos políticos opositores, sus grupos parlamentarios, gobernadores y presidentes municipales se preparan para hacer frente a la iniciativa y buscar las vías para impugnarla en caso de su aprobación, ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación por la vía de la acción de inconstitucionalidad y ante los organismos internacionales de los que México forma parte. Asimismo hicieron un llamado a las fuerzas políticas, el sector empresarial y a la sociedad civil para sumarse contra la concentración del poder y lo que puede ser el inicio de un gobierno autoritario.
Dentro del equipo de Morena, la voz disidente más escuchada es la de Porfirio Muñoz Ledo, quien se opuso a la iniciativa promovida por el Presidente para tener injerencia sobre el presupuesto, mencionando a través de sus redes sociales que tomó posicionamiento en contra de otorgar facultades unipersonales al Ejecutivo al margen de la Constitución y haciendo un llamado a la reflexión para la bancada de Morena, refiriendo que mientras tienen mayoría (legislativa) pueden adoptar reformas mediante un debate público y consulta con los gobiernos de los estados. Lo anterior se pronuncia en torno a la problemática de los gobiernos estatales y el gobierno federal, puesto que se les ha excluido del proceso de negociaciones, tanto del presupuesto como de la definición de políticas públicas, todo en obvia disonancia con el Presidente, por lo que diversos medios hablan del distanciamiento o desacuerdo entre el Ejecutivo Federal y quien fuera uno de sus aliados más cercanos.
Tras el exabrupto que significó la iniciativa, el Coordinador de Morena en la Cámara de Diputados, Mario Delgado, anunció cambios en dicha iniciativa para ajustar el presupuesto ante la contingencia, detallando que se buscaría establecer en la ley cómo definir una emergencia económica bajo los parámetros del Banco de México y del Instituto Nacional de Estadística y Geografía, sin embargo el fondo del asunto es el mismo, se busca eliminar la barrera del Congreso para que el Presidente de forma unilateral altere, modifique y reasigne el presupuesto con el pretexto de la crisis. Aunque si existe la necesidad de revisar el presupuesto para reasignar recursos y responder a las crisis coyunturales, no debe en ningún momento hacerse fuera del marco de la ley ni del orden constitucional. No se deben permitir transgresiones democráticas.
Tampoco está en tela de juicio la urgencia de reasignar recursos económicos para destinarlos a los insumos para hospitales y el sector salud en general, o para dedicarlo a integrar créditos para las pequeñas y medianas empresas nacionales que buscan sobrevivir ante la coyuntura económica, lo que sí está en discusión son las vías, los mecanismos y la ruta a seguir en la consecución de esos objetivos. El Presidente debe atender el orden constitucional y legal, buscando el mecanismo adecuado para lograr dichos objetivos. Lamentablemente su iniciativa busca romper dicho orden y construir un camino hacia la autocracia, asumiendo atribuciones que no le competen del todo, concentrando más poder para asegurar la continuidad de sus proyectos económicos y políticos.
Por los tiempos en el legislativo entrará en funciones la Comisión Permanente, y si logra entrar el dictamen de la iniciativa, Morena buscará su aprobación en un periodo extraordinario, requiriendo de dos terceras partes de los votos para convocarlo, es decir 25 de 37 votos de los integrantes de la Comisión. Sin embargo Morena solo tiene en este espacio 24 legisladores, por lo que si la oposición mantiene la unidad, se podrá impedir que el dictamen sea discutido y votado. Este será el gran reto para medir la calidad de la oposición política en el país.
Tampoco se debe olvidar que los orígenes de la democracia moderna tienen como centro la división de poderes y dentro de ella la distribución de facultades respecto de los impuestos y recursos del Estado. El Parlamento británico arrebató a su monarca la facultad de decidir sobre los impuestos y sobre el destino de dichos recursos. La independencia de las 13 colonias británicas se da en torno a su representación en el Parlamento inglés para definir el monto y destino de los impuestos recabados en territorio norteamericano. En México, la lucha por el presupuesto ha sido una constante desde nuestro periodo independiente, en la definición de un Estado Unitario o Federado, hasta su distribución equitativa y proporcional en épocas recientes entre las entidades federativas y el gobierno federal.
Por lo tanto, las condiciones democráticas exigen que el Ejecutivo sea limitado respecto de la manipulación absoluta de los recursos del Estado, incluso en tiempos de crisis. Un problema de Estado debe ser problematizado a través de la búsqueda de consensos y no de imposiciones. Si la iniciativa procede se puede vislumbrar su combate por la vía de los medios de control de la constitucionalidad para salvaguardar, entre otras cosas, las condiciones democráticas, el orden constitucional, la división de poderes y límites al poder de un Ejecutivo que ha buscado de forma constante discrecionalidad en la toma de decisiones públicas.
* Consejero Universitario de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la UAEM. Auxiliar Jurídico en el Corporativo Jurídico Paredes. Secretario de Asuntos Políticos en el Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública sección Morelos. Representante del CEA de la Asociación Mexicana de Ciencias Políticas en Morelos.